I disabili. Identificazione della persona disabile.

Nel linguaggio corrente il termine disabile ricorre solo da tempi recenti, ad indicare la persona la cui abilità, intesa come il possesso dei requisiti necessari per esercitare una determinata attività od adempiere ad una propria funzione, sia compromessa, ma non perduta, di modo che si trovi ad essere privata della capacità o della possibilità di adempiere alla propria funzione. La compromissione della capacità in oggetto è sempre riconducibile ad una menomazione funzionale della complessiva integrità psico-fisica.

Il termine viene usato in sostituzione del termine handicappato, termine più propriamente usato ad indicare chi è soggetto alle conseguenze socio-ambientali di particolari condizioni di salute che lo pongono in situazione di svantaggio rispetto alla comunità. Con il termine inabile si intende indicare chi sia incapace di svolgere invece un’attività di lavoro, per mancanza dei requisiti specifici o per la mancanza dei requisiti fisici o delle attitudini necessarie.

Come l’abilità è un requisito personale che si acquisisce attraverso l’esercizio, l’esperienza e l’apprendimento, così la disabilità costituisce una condizione personale in cui eventi menomativi della integrità psico-fisica possono depauperare i requisiti personali necessari allo svolgimento di determinate attività.

Si tratta di una condizione personale sulla quale esercita una rilevante influenza il fattore età, in ragione della diversa capacità di apprendimento ed adattamento sociale che caratterizza le diverse età della vita, sicché è possibile che ad analoghe situazioni menomative corrispondano nei soggetti che ne sono portatori diversi livelli di disabilità.

Il rilievo è importante perché può consentire di modulare in maniera articolata e personalizzata le procedure per indurre attenuazioni della disabilità o recuperi dell’abilità.

Va anche considerato, nell’affrontare il problema della definizione della persona disabile, anche il progressivo allontanamento da modelli puramente sanitari verso rappresentazioni della disabilità più legate alle implicazioni sociali della stessa.

Ciò comporta prevedibilmente dei forti contrasti negli tra le definizioni non restrittive della disabilità, utilizzate nella legislazione antidiscriminatoria a favore dei disabili in Italia ed in Europa, e le definizioni restrittive, utilizzate invece in altri ambiti per controllare l'accesso e il rapporto con le prestazioni economiche ed i benefici connessi alle disabilità.

La contraddizione più evidente si registra nei requisiti di ammissibilità per i benefici economici (che presuppongono per alcune categorie di persone l’impossibilità di procurarsi un reddito nel normale mercato del lavoro) e i criteri invece più flessibili utilizzati nelle misure di sostegno all’inserimento sociale ed all'occupazione, che si concentrano non tanto sulle limitazioni derivanti dalla disabilità, quanto sulle capacità che la persona può ancora mettere in gioco e su quelle che, seppur compromesse, possono essere adeguatamente recuperate e valorizzate, spostando così l’attenzione anche sulla qualità e quantità di assistenza che può essere necessaria per i singoli individui con disabilità.

Sul piano concettuale queste difficoltà appaiono evidenti soprattutto osservando l'evoluzione della terminologia, che tende da un verso ad evitare rigide etichettature e dall’altro a rimanere assoggettata alle evidenti esigenze amministrative di definizioni chiare e precise.

È per molti versi la difficoltà di individuare un parametro o un concetto giuridico che soddisfi compiutamente entrambe le esigenze, e si comprende, quindi, come mai in ambito legislativo il percorso definitorio di nuovi criteri di accertamento delle condizioni di "eleggibilità" sia molto accidentato e soprattutto si trascini nel tempo.

Così per i disabili rimane in vigore un sistema di accertamento che, pur nominalmente riferito alle nuove istanze di integrazione e di rimozione delle difficoltà, si basa ancora essenzialmente, per la maggior parte dei benefici economici che per loro natura sono anche i più visibili e quindi appetibili, sulla mera corrispondenza invalidità = menomazione (spesso descritta con denominazioni obsolete, legate prevalentemente alla riduzione della capacità lavorativa) = percentuale (uguale per tutti).

Si tratta, a ben vedere, di un’impostazione riecheggiante per molti versi i fasti antichi del positivismo di fine ottocento, una componente strutturale ancora significativa nella impalcatura giuridica delle norme vigenti in ambito assistenziale e previdenziale, ma sempre più disancorata da un presente, in cui il prevalere dell’individualità e della soggettività – anche del disabile - è ogni giorno più forte.

Il modello sanitario della disabilità (al lavoro) rimane allo stato attuale quello che consente ancora di individuare un comune denominatore nella definizione della disabilità.

In questa esposizione, pur consapevoli dei suoi limiti, riteniamo utile una suddivisione dei disabili in rapporto alle cause sanitarie della disabilità al lavoro.

Infatti è consolidata nell’attuale esercizio della tutela la suddivisione tra disabilità per cause sanitarie di rilevanza sociale specifiche per le quali lo Stato ha da sempre manifestato un’attenzione ed una sensibilità maggiore (disabilità da infortunio del lavoro, da malattia professionale, da causa di servizio, da causa di guerra, ecc.), per le quali si attua una tutela di tipo previdenziale, e le disabilità al lavoro per cause sanitarie sociali generiche, per le quali l’impegno e l’attenzione dello stato è più recente (invalidità civile), e per le quali è prevista una tutela di tipo assistenziale.

La tutela delle persone con handicap e delle persone con handicap in situazione di gravità è di tipo assistenziale, ma prescinde dal riferimento alla capacità lavorativa, quanto piuttosto all’esistenza di una concreta condizione di svantaggio sociale o di emarginazione determinata dalla disabilità.

Nella attuale normativa le conseguenze degli infortuni del lavoro e delle malattie professionali (di competenza dell’INAIL) sono tutelate in quanto causa di una compromissione della capacità lavorativa, temporanea assoluta o permanente.

L’inabilità temporanea assoluta è quella che impedisce totalmente e di fatto di attendere al lavoro e dà diritto ad una indennità giornaliera, è invece permanente quella che tolga completamente e per tutta la vita (inabilità assoluta) l’attitudine al lavoro o che diminuisca in parte, ma essenzialmente e per tutta la vita, l’attitudine al lavoro (inabilità parziale).

Importanti sentenze della Corte Costituzionale hanno ha qualche anno esteso il diritto alla tutela della conseguenze della patologia professionale, al danno alla salute (cosiddetto danno biologico, ormai di consolidato impiego in ambito di risarcimento civilistico).

Nell’assicurazione dei danni da attività lavorative l’evento protetto è rappresentato dalla riduzione della capacità lavorativa, non altrimenti qualificata e per questo riconducibile alla sola efficienza psico-fisica.

Lo strumento di valutazione consiste nelle tabelle di valutazione del grado percentuale di inabilità permanente allegate al D.P.R 1124/65, essenziali per il calcolo dell’ammontare economico della rendita, erogata quando viene superato il limite di franchigia del 10% di riduzione della capacità lavorativa.

In ambito INAIL è anche previsto un assegno mensile per l’assistenza personale continuativa, nei casi di assoluta invalidità permanente derivante da menomazioni elencate in una apposita tabella.

La normativa prevede una gestione speciale per il ricovero, la cura, la rieducazione, la qualificazione e riqualificazione, l’addestramento e perfezionamento professionale, oltre all’assistenza materiale e morale dei grandi invalidi del lavoro (sono tali coloro i quali abbiano una riduzione dell’attitudine al lavoro superiore ai quattro quinti del totale).

Corsi di addestramento, qualificazione, perfezionamento o rieducazione professionale sono previsti per gli invalidi con riduzione della attitudine lavorativa inferiore ai quattro quinti.

È in fase di avanzata attuazione normativa – ma non ancora definitivo - il passaggio dal riferimento alla capacità lavorativa al danno biologico, mediante una nuova tabella comprensiva di più di 400 condizioni menomanti. Attualmente, con il D.Lgs. 11.02.2000 (G.U. 01.03.2000, n. 50), il Governo ha dato attuazione alla delega di cui all’art. 55, comma 1, della L. 144/99, che prevedeva, tra l’altro un’idonea copertura e valutazione indennitaria del danno biologico, nell’ambito del sistema di indennizzo e sostegno sociale propri dell’assicurazione.

Con la L. 222/84 la copertura assicurativa della cosiddetta invalidità pensionabile veniva trasferita dalla riduzione della capacità di guadagno alla riduzione della capacità lavorativa in attività confacenti alle attitudini dell’assicurato. La valutazione di tale riduzione, a differenza dell’INAIL, prescinde da riferimenti tabellari e si basa invece su di una accurata valutazione medica delle attitudini personali del lavoratore, correlata alla sua storia professionale individuale.

È prevista l’erogazione dell’assegno per invalidità e della pensione ordinaria di inabilità.

La concessione di un assegno mensile per l’assistenza personale continuativa è prevista, in caso di inabilità ordinaria, per chi sia nell’impossibilità di deambulare senza aiuto permanente di un accompagnatore o non sia in grado di compiere gli atti quotidiani della vita.

Per i dipendenti che abbiano riportato una compromissione della integrità psico-fisica causalmente dipendente dal servizio prestato e dalla quale sia derivata una inabilità permanente al servizio, totale o parziale, è riconosciuto il diritto o ad un equo indennizzo od alla pensione privilegiata, sempre che l’inabilità derivi dal servizio prestato come dipendente presso una qualsiasi pubblica amministrazione.

Nell’ambito delle pensioni privilegiate, siano esse quelle ordinarie o quelle di guerra (queste ultime sono necessariamente connesse con il servizio prestato in zona di guerra) la valutazione della misura del beneficio economico è effettuata facendo riferimento alle tabelle di cui al D.P.R. 834/81, contenenti l’elencazione delle infermità che danno diritto alla pensione vitalizia od all’assegno rinnovabile.

Si tratta di una valutazione che fa esclusivo riferimento alla infermità, causa di riduzione della capacità lavorativa generica, che resta dunque l’unico parametro da valutare a prescindere da ogni personale caratteristica del dipendente.

Non è sostanzialmente diversa la valutazione dell’equo indennizzo, rapportato alla natura ed entità delle menomazioni.

Questo settore della tutela comprende tutte le condizioni di inabilità derivanti da eventi di qualsivoglia natura, esclusi quelli già compresi dell’ambito della tutela previdenziale prevista per chi svolge una attività lavorativa, e da cui derivi una riduzione della capacità lavorativa se la persona ha più di 18 anni e meno di 65 o, per i minori degli anni 18 e per le persone con più di 65 anni, condizioni invalidanti tali da determinare difficoltà persistenti a svolgere i compiti e funzioni proprie della loro età.

I diritti che derivano dal possesso dei requisiti richiesti per il riconoscimento della appartenenza alla categoria degli invalidi civili riguardano primariamente o l’assunzione obbligatoria al lavoro o la destinazione lavorativa (in caso di riduzione permanente della capacità lavorativa superiore al 45%), la concessione di un assegno mensile (in caso di riduzione della capacità lavorativa di grado superiore al 74% per i soggetti incollocati al lavoro) o di una pensione d’inabilità in caso di totale incapacità al lavoro.

È anche prevista, indipendentemente dall’età, la concessione di un’indennità di accompagnamento per chi sia nell’impossibilità di deambulare senza aiuto permanente di un accompagnatore o non sia in grado di compiere gli atti quotidiani della vita.

Il riferimento a nuove definizioni dell’invalidità introdotte con la legge 104/92 sancisce anche una ulteriore cambiamento, nella forma e nella sostanza, delle modalità dell’intervento assistenziale e previdenziale in Italia.

Emerge con evidenza il fatto che la distinzione classica fra ciò che concerne la previdenza (interventi di natura prevalentemente economica, derivanti dalla partecipazione alla spesa da parte dei lavoratori e dei datori di lavoro - vedi la teoria del salario differito) e quanto attiene all’assistenza (risposta ai bisogni di ogni cittadino, basata sulla partecipazione solidale di tutti alla spesa pubblica) viene a perdersi o per lo meno a subire una ulteriore attenuazione, dato che si introduce per ogni ambito riferito all’invalidità un criterio unico, imperniato sulla rimozione ed il superamento delle difficoltà concrete che incontra la persona disabile nella sua specifica realtà sociale.

In tal modo non è più la compensazione economica tout court che prevale come linea di tendenza, quanto la qualità dell’intervento di inserimento e reinserimento sociale.

Si tratta di un orientamento del tutto innovativo nella nostra normativa assistenziale e previdenziale, sino ad oggi orientata più all’elargizione di prestazioni economiche scarsamente differenziate piuttosto che ad interventi volti all’inserimento ed al recupero sociale della persona disabile.

In altri paesi europei l’approccio indicato nella legge 104/92 era invece già acquisito da anni, seguendo il principio: "riabilitare" (nel senso di reinserire nel proprio contesto sociale e produttivo) "prima e pensionare" (ricorrere alla compensazione economica)" poi" (evidentemente come estrema ratio).

Ciò comporta inevitabilmente che l’analisi valutativa, per la concessione di determinati benefici previsti per legge, non possa e non debba ridursi ad un mero adempimento formale, dovendo invece assumere anche la dignità di innesco, di attivazione, di un processo di rimozione o di sostanziale riduzione della diversità del soggetto menomato rispetto ai cosiddetti normali.

Non si tratta di un processo di analisi privo di rigorose coordinate metodologiche, come una frettolosa lettura della legge quadro potrebbe forse far pensare, ma di una precisa scansione valutativa che deve procedere, in accordo con il dettato del secondo comma dell’art. 3 della legge 104/92 attraverso l’individuazione della:

• natura e consistenza della minorazione;
• capacità complessiva individuale residua;
• efficacia delle terapie riabilitative;

Per quanto concerne la valutazione dell’efficacia delle terapie riabilitative (in senso lato, ovviamente, non solo clinico-riabilitativo) si può formulare in prima istanza solamente una ipotesi previsionale che necessariamente andrà controllata in una o più fasi successive (follow up). Gli strumenti valutativi per l’individuazione della natura ed entità (consistenza) delle minorazioni non richiedono, almeno in questa sede, particolari approfondimenti, stante la loro ormai consolidata elaborazione giuridica e dottrinale. Ciò che invece ci sembra necessario è un approfondimento circa strumenti ed metodi valutativi della capacità complessiva individuale residua, indicata nella legge 104/92.

Tale "capacità", espressione positiva di ciò che la persona è effettivamente in grado di estrinsecare, è globale, complessiva, e quindi tale da non poter essere ricondotta solo alla sfera lavorativa della persona considerata.

Si tratta di introdurre e rendere operativi metodiche e strumenti che si discostano sensibilmente rispetto a quelli tradizionali. La valutazione, secondo la legge quadro, non consiste più nel correlare una percentuale di invalidità con una diagnosi, ma di valutare la persona nel suo insieme, soprattutto in termini di capacità positive.

Tale nuova impostazione ha tra i suoi scopi anche quello di porre un argine all’abuso delle cosiddette "false" invalidità, trattandosi senza dubbio di un approccio molto più restrittivo di quello tradizionale, tale da non consentire più nessuna eccessiva dilatazione valutativa basata su diagnosi - a volte scarsamente o poco influenti sulle effettive capacità della persona - e conseguentemente tale da determinare una sensibile riduzione della spesa pubblica.

La definizione, di cui all’art. 3 della legge, consente di individuare il portatore di handicap come la persona in cui menomazioni fisiche, psichiche o sensoriali siano causa di difficoltà tali da determinare uno svantaggio sociale o uno stato di emarginazione.

L’obiettivo della legge, che identifica i diritti delle persone portatrici di handicap, è rappresentato essenzialmente dalla prevenzione, per evitare sia lo svantaggio e l’isolamento sociale che il di inserimento lavorativo e l’emarginazione. La realizzazione di questi obiettivi è attuata con il ricorso a strumenti operativi diversi, differenziati in rapporto alle caratteristiche personali (sesso, età, istruzione, ambiente sociale, esperienza lavorativa, ecc.) ed alle menomazioni responsabili dell’handicap, indicate nella legge come natura e consistenza della menomazione e capacità complessiva individuale residua.

La connotazione di gravità viene assunta dall’handicap quando sia tale da determinare una riduzione dell’autonomia personale, al punto da rendere necessario un intervento assistenziale permanente, continuativo e globale, sia nella sfera individuale che in quella di relazione.

Seguendo il principio secondo cui nell'ambito della tutela assistenziale per gli invalidi civili nessuna condizione di invalidità viene ad essere esclusa (salvo quelle per le quali esistono altre definite forme di tutela assistenziale), risulta comprensibile come nella normativa, sia passata che recente, non si sia mai fatto riferimento a precisi quadri nosologici quali cause dell'invalidità e si sia fatto invece ricorso ad espressioni generiche che consentivano di comprendere nel novero delle cause qualsiasi condizione patologica fisica o psichica, congenita o acquisita (minorazioni, insufficienze, irregolarità, infermità) da cui potesse derivare una riduzione della capacità lavorativa.

La conclusione dunque che l'invalidità civile non è legata ad etiologie specifiche trova conforto nella letterale interpretazione delle norme vigenti. Il motivo sostanziale di tale orientamento risiede nella consapevolezza che qualsiasi condizione di menomazione psicofisica è capace di determinare lo stato di invalidità attraverso meccanismi agevolmente identificabili.

La malattia che compromette una funzione, fisica o psichica, della persona (menomazione a livello di organo o apparato) si ripercuote necessariamente sulla sua efficienza psicofisica in determinate abilità, il che si estrinseca in una riduzione delle sue possibilità di trovare una collocazione lavorativa ed un inserimento sociale adeguato, con l'insorgenza di tutta una serie di svantaggi esistenziali (handicap) risolvibili soltanto attraverso l'intervento assistenziale, come previsto dal dettato costituzionale (art. 3, comma 2; art. 4, comma 1; art 38, comma 1 e comma 3).

Deriva da quanto esposto che il riconoscimento dell'invalidità civile non scaturisce da un pacchetto di infermità, adeguatamente determinate e selezionate con un criterio etiologico (I.C.D.), quanto piuttosto dalla esistenza del requisito della permanenza del danno funzionale (impairment), come dettato dall' art.1 del Decreto Legislativo 509/88.

Si ricollega con questa particolare natura della invalidità il richiamo che il Decreto Legislativo 509/88 da alla Classificazione degli impairment, disability e handicap dell'OMS (I.C.I.D.H.), richiamo che trova una forte giustificazione nel fatto che l'invalidità è fonte di svantaggi esistenziali (handicap) diversi, variamente incidenti negli individui - non sempre indipendentemente dalle loro cause - ma di cui è necessario operare una valutazione qualitativa e quantitativa, esprimentesi in un giudizio parametrico che offra la misura dello svantaggio globale.

La definizione della legge-quadro del 1992 è riconducibile, in via generale, a quella contenuta nell'ICIDH, formulata dall'OMS nel 1980.

I 3 concetti elaborati nell'ICIDH possono essere, com’è noto, riassunti nel seguente schema:

Quanto alla definizione della legge n° 104/92, essa più precisamente si articola lungo la sequenza:

In definitiva, la legge prende atto della circostanza che la persona, la quale versi in uno stato di menomazione, non va ritenuta per questo automaticamente affetta da handicap: l'handicap (eventualmente) deriverà dalle difficoltà di vario genere che il soggetto è destinato, via via, ad incontrare nel corso della sua esistenza.

Vengono così rafforzate le caratteristiche di promozione, piuttosto che quelle di mero indennizzo, di indirizzo ex ante delle scelte degli individui disabili, piuttosto che di compensazione ex post. Inoltre la normativa, diversamente dalle precedenti, finalizzate prevalentemente sugli interventi di tipo economico (pensioni), impone all’attenzione degli operatori sanitari implicati nella valutazione, l’importanza del contesto, l’analisi del tipo di relazione del disabile con l’ambiente.

1. Invalidità civile e categorie assimilate (ciechi e sordomuti) (sistema non contributivo - assistenza)

INPS